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    一、教育政策与教育政策分析

      政策在现代社会生活中的重要性越来越突出。为什么说政策在现代社会生活当中的重要性越来越突出?这里是有一个整个社会变化、一个社会转型。在工业化之前,政策这个概念是一个非常淡薄的概念,我们在工业化以前的着作当中,我们几乎看不到policy这个词,为什么呢?因为在那个时候如果讲政策的话,恐怕除了军事政策、外交政策是至关重要的,这个是需要国家政府来做的。其它的,农业社会,它所做出的影响,跟它自己有关系,它不影响其它的大局,所以在简单的农业社会,国家public policy(公共政策)这个概念,在工业化之前没有。但是工业化之后,这个社会的发展需要政府来控制,以我们教育为例,关于公共教育的概念,实际上是在18世纪后期19世纪初开始的,那个时候教育怎么办,无论是我们现在所说的义务教育(当时没有这个概念)还是高等教育,都是一种民间的自发行为,在西方更多的是与宗教相关系的,在我们是一些蒙童教育,当然科学教育是另外一个形态,那个与其说是教育问题不如说是政治问题,我们今天不解释这个问题。到了19世纪末20世纪初,随着工业的发展,人们逐渐意识到教育的问题是整个社会发展的一个重要因素,是工业社会能够不能够持续加速发展的一个重要的原因,于是乎国家开始关注教育的问题,建立了公共的教育,制定了义务教育的法令。这个时候教育的问题才成为国家的问题。

      随着科学发展、经济发展的加快,影响社会活动的事务越来越多,这个时候国家的影响,开始在人们的头脑当中形成了一个重要的概念,就是大家知道,早期资本主义的一个思想方法就是,越好的政府就是管的越少的政府,什么都不管的政府最好。 但是20世纪以后人们逐渐改变了这个观念,我们要依赖于看不见的社会同时还要依赖于看得见的社会,这就是政府管理。特别是罗斯福新政之后,人们充分意识到现代国家政府在国家的政治、经济、文化生活当中的重要性,特别是政策的重要性,因此这个时候政策的问题逐渐的开始在人们的心目中产生了。

      到了50年代之后,也就是1951年,美国有个重要的政治学家叫拉斯维尔,他首先提出了政策科学的概念,他认为政策是一个研究的东西,因为长期以来在人们的心目当中,政策是蛮重要的,从凯恩斯主义、罗斯福新政之后,人们逐渐意识到政策是很重要的,但并不认为政策研究很重要,因为那是个个人的,用现在的话说是一个黑箱,根本没有办法去考虑的。但是50年代之后,拉丝维尔首先认为,政策是需要研究而且是可以研究的。当拉丝维尔提出这个观点之后,在有一段时间之内并没有引起人们的共鸣,人们认为这个事好像还是很难接受的,所以有一个长达10年的拘禁期,从50年代到60年代,政策科学这个概念并没有被人们重视。但是60年代以后就不一样了,人们开始在一次政治学的国际大会上,政策问题成为大会的热点,成为那次国际政治学大会的主题,从此政治科学就成为国际上非常关注的一个领域。而政治学的研究在相当大的程度上就把注意力转移到政策问题上来,大家知道60年代以后就兴起了一门我们熟知的学科,就是公共政策学。

      公共政策学就是对国家的外交政策、军事政策、国防政策、卫生、福利、体育、环保,其中包括教育。而且教育是仅次于国防政策、经济政策的一个重要政策。而且大家知道,我们经过一个漫长的、痛苦的折腾之后,我们终于认识到教育是及其重要的,重要到什么程度呢,科教兴国。而且科教兴国战略是我们国家政治和经济发展的首要战略。研究教育政策的人应该充分意识到,这是一个人们对教育的认识变化之后,影响国家决策的一个重要事件。

      科教兴国不仅仅是一个教育的决策,这是一个国家重大决策,这个重大决策把教育看作是国家发展的一个最重要的领域,所以我觉得教育政策的范围越来越广泛,那么同时它的后果也越来越严重。一个人的决定在家里,你决定错误,最多导致一个家庭的失败、不幸,一个地区的决策(错误),导致这个地区的工厂、企业……我想这个都可以理解。而且现在的社会运转非常复杂,很多的决策都需要国家来做出,现在一个国家的决策,不仅影响一个国家,而且影响……特别是有影响的国家所做出来的决策,要影响整个世界、整个人类的命运。前不久我看到美国科技劳动政策部写的一份报告,就说美国现在采取的政策是和整个的世界相反的,美国以前的任何国际的……包括环保啊、核武器的限定啊,对人类的一些大家都赞同的事情,它是认同的。可是布什上台之后,他采取单边主义的政策,对很多人民共同的东西,导弹限制啊、核武器限制啊,环境保护啊,他退出来,他另外搞一个自己的……完全只考虑他的国家利益,而不考虑人类的整体利益。如果这样做的话,他认为美国在历史上发生一个逆转,他认为将会把美国拖向灾难。这个事情怎么说,我们可以去谈,但是美国的决策影响了全人类,这已经是很明显。所以我们现在,要看这个事儿的话,我们可以举很多很多的例子。

      那么在这其中,教育政策是政策的一个非常重要的部分,现在我们绝大多数的国家,教育的投资,从公共财政这一块来看,在很多国家是第一位的,公共财政支出是国家财政支出最多的一项。我们国家的教育财政支出,在很多农村地区、乡镇,几乎占据了它的所有财政支出的60%—80%,中央财政似乎少一些,但是比例也是非常重大的。而教育在现代社会生活中的作用,又使得我们对教育的投入,比如说在1998年之后,我们国家政府承诺要每年增加教育支出的一个百分点。这一个百分点5年是多少钱呢,在“九五”期间每年增加一个百分点,“九五”期间是1000个亿。这1000个亿,我们做了很多的事情,包括我们北京大学,特别是社会的重点大学的建设,我们有18个亿。不然的话,你没有这个政策,这18个亿从什么地方来,是不能想象的。如果没有科教兴国的战略,增加一个百分点的决策是不能实现的,这钱是拿不到的。所有这些因素,都是让我们去注意到,由于教育的重要性,由于国家对教育的重视,特别就加强了我们对教育政策研究的迫切性和使命感。

      在这里我特别要说一个观点,就是我刚才讲这个难度的程度的时候,我们现在讲教育政策,我们以前有一个观点,我们做一件事情的时候要尽善尽美,用毛泽东的话说就是要多快好省,实际上在做决策的时候,多快好省的政策是没有的,这是西蒙的管理学得了诺贝尔奖以后,一个重要的被人们普遍接受的观念。就是任何决策没有最好,只有相对比较好,在若干个不是太好的、都有缺陷的政策当中,根据当时的情况选一个它这个方面可以认可的、有缺陷的政策。正因为这个原因,我们研究政策就非常有用武之地,就是没有一个政策是最好的,在这个方面它有缺陷、在那个方面它有缺陷,那么我们根据我们国家的情况,我们能够容忍哪一种缺陷,这个就是我们进行政策分析的一个很重要的一个遵循的根据。比如说我们做这件事情,现在大家可能也会听到,我们在北京大学,很多的人对重点大学的重点资助政策也是有意见的,对重点中学的办学方法也是有意见的,那么这个政策是需要分析的,到底应该怎么做,你怎么能够把这个事情说的有科学性、有分析,这是教育政策研究工作者应该讲授的。现在很多事情就是凭一种经验,我觉得就是这么做,这么做了结果怎么样也是没有研究的。

      还有一个观念就是要建立代价的观念,我们做决策的时候还有一个很重要的思想要建立起来,任何事情都是有代价的。任何决定它的一个基本思想就是收益要大于支出,这个话说起来好像是很简单的一句话,但是不是的。我们经常有一个口头禅叫不息一切代价,这个不息一切代价就没有代价观,我为了做这件事情,我可能成功了、我得到了,但是我为了得到这个东西,我的损失是要比它大得多。搞政治研究的人是不能有这种思想的,他一定得有一个代价观,我做这件事情我什么时候做、我怎么做法,我要考虑代价。所以为什么我们政策研究有相当复杂的计算系统,就是这么一个道理。

    那么,但我们讲到代价的时候,我们还要建立一个观念,就是我们在做一件事情的时候往往容易想到,实际的代价我要付多少钱、要多少人力投入、要多少资源投入,但是这个在政治思维当中往往是不重要的,不是说它不重要,它相对于另外一个问题,另外一个更重要,就是什么呢,就是机会成本。我们搞政策研究的人,一定要强烈的有一个机会成本的概念。就是我现在给了他多少钱,这是我看得见的,1000万我要造这条路,但是我这个1000万,我如果不做这件事情,我做另外一件事情的话,怎么样?我暂时不做这件事情,我造另外一个桥的话情况怎么样?这个就是我们要研究的。你比如说,你们在座的来上学,做硕士、做博士,加入你不做硕士,你大学毕业了你去工作,怎么样?你现在读书要花钱,假如说一个月要花1000块,那么你一年要花12000块,这个是你看得见的代价,可是如果你这个一年你不来的话,你在另外一个单位工作,你可能有三万块钱的收入,而且当研究生3年毕业的时候,他已经工作了3年了,可能已经胜升任为经理了,那么这个机会你丢掉了,你不可能再选择另外一个机会,因为时间对我们来说是一个……因此,成本这个概念呀,当我们做一个政策决定的时候,要充分考虑到当我做这个决定的时候,我如果不做这个决定,我做其它的事情会怎么样。我们将来有机会讨论的充分一点的时候,利益集团的矛盾和斗争往往就表现在这个问题上。不同的利益集团要做不同的事情,那么在这个国家的资源有限的情况下,我决定做哪一件事,这个从科学角度来说,要去研究它,就是很有意思的问题了。

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